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关于山西省应急事业发展的思考

2016年07月18日

摘要:

  

  山西省地处太行山脉,地形地貌具有山地丘陵多、平原少的特点,绝大部分地区山峦起伏,多有沟壑,这种自然环境对山西的交通发展状况构成了事实上的阻碍,各种交通方式目前仍无法有效衔接,这对应急事件发生时的及时响应程度提出巨大挑战。作为煤炭大省,山西在煤、煤化工、煤层气等产业的生产、运输各个环节中均可能存在安全隐患并造成事故,如:煤矿透水事故、煤矿瓦斯爆炸事故、危险化学品泄漏事故、采空区坍塌事故、煤层气运输爆炸事故等在近几年屡有发生,造成了重大损失。

  在山西境内,多数主要城市处在吕梁山隆起与太行山断块隆起之间的地震断裂带上,存在地震灾害风险。据相关统计,约50%的城市区域和70%的农村地区建筑均未达到最新抗震设防标准。我省所赋有自然环境和经济条件对应急事业发展提出很高要求,反观我省当前应急事业发展水平的匹配程度,可谓任重而道远。

  一、山西应急事业管理现状

  山西省的应急事业管理水平应当从应急管理理念和理论、组织机构设置合理性、应急管理协调机制、应急管理信息化程度、应急资源管理科学性、应急专业力量与技术等几方面来考评。但我认为在大数据时代或第四次工业革命时期,以上诸多方面必须融入应急管理数据化网络,这是一个不可逆的趋势,任何违背这一趋势的所谓发展都是落后和淘汰的,这也正说明应急管理信息化、智能化水平集中体现应急事业管理水平。本文将从应急管理信息体系层次方面简要说明山西省应急事业管理水平情况。

  根据应急管理信息化模式和智能化程度,可将应急管理信息体系的层次分为四类:第一类是信息平台管理层次,主要是以“基本信息管理,每日运维,定期演练”为特点的日常应急行政管理层次,我国大部分地区的应急管理系统都处在这一阶段;第二类是物联网管理层次,以北京为典型代表,具有“顶层设计、数据整合、应急值守、实时管理”等特征;第三类为大数据管理层次,相对于第二类层次而言,此类层次充分运用了统计数据分析方法和手段,实现对应急事件的前瞻管理,并具有应急管理能力评价功能。第四类为智慧管理层次,这一层次已实现智慧辅助决策,软硬件资源有机整合,“点对点”的实时管理,应急能力的日常评价管理等,并相对于前几层而言在管理的深度和广度方面有了极大的拓展。

  山西省目前所建设的应急管理系统现正处在平台建设层次,且是基于文档管理的应急物资管理系统。对于构建应急管理相关部门间信息传输和有效共享体系等事前预防环节仍处于初级水平,对于应急事件信息传输、应急资源整合调动等事中指挥环节仍采用传统联络方式,对于应急事件善后处理和行动评估等事后总结环节仍未建立科学的考评标准。以上几点极大阻碍了我省应急管理水平的提高。下一步,应当着力提高应急管理的建设层次,为有效应对应急事件发生提供可靠基础。

  二、应急管理新情况

  在互联网时代和社会发展的新阶段,应急事件作为应急管理的重要对象,其定义域已然不再局限于自然灾害、社会安全等方面,已拓展至网络安全、公众舆情等新领域,或已延伸至公众日常生活(如城市电梯救援)。并且体现出了新特征:多发性(突发事件小型化、频发化)、突发性(突发事件形成周期已缩短至小时级)、不可控性(突发事件的新形态需用新机制、新技术解决,当前难以有效应对。例如:雷洋事件)。

  三、应急管理技术的新发展

  近几年来,应急管理技术实现了突飞猛进的发展,并已形成一定规模的应急产业,各主要技术的运用成本大幅降低,满足规模化应用要求,这为应急管理水平实现跨代发展提供了坚实的技术基础。现介绍以下几种代表性技术:

  1、“三类卫星”(遥感卫星、通信卫星、导航卫星)技术

  “三类卫星”技术的运用将在未来特重大突发事件的应急处置中起到关键作用。遥感卫星的作用表现在灾害预测管理,灾情实时评估,地理测绘等方面;通信卫星可保障突发情况下的信息及时、有效、准确地传递和共享。导航卫星则可对实时路况进行监测,并对人员物资设备的转运路线进行有效规划管理。

  2、多功能传感器

  多功能传感器可及时搜集、感知所监控区域环境条件的变化和其他扰动因素,并将这种时空上的维度差异以电信号或其他信息形式报送给管理分析终端,为有效的数据化管理提供基础。

  3、专网技术

  专网技术通过构建专用信息传输网络,实现应急管理各参与者间的互联互通,有效提高应急信息网络的安全性,保障应急数据传输的快速及时。

  4、视联网技术

  视联网技术可及时上传突发事件的现场视频情况,使应急指挥现场化、可视化、实时化。

  5、地理大数据技术

  地理大数据技术则是将“三类卫星”技术与其他信息技术进行有机融合的新技术,该技术的发展运用直接使得应急事件爆发点的周边环境因素得到有效分析和利用。

  以上新技术以及基于以上技术建设的应急管理平台系统皆是在解决应急事件的预防、应对、评估等阶段如何保证信息交互共享、通信正常、应急反应符合客观情况、应急资源高效调配等关键问题。

  四、山西应急事业发展的问题

  当前我省的应急事业发展问题体现在“一案三制”的各个方面,无论是在体制、机制和法制方面,还是在预案管理方面都存在一定问题,但可归结为一个问题的几个方面,一个问题是指行政管理问题,这个问题又可从以下几个方面阐述:

  1、行政顶层设计缺失

  应急事件本身具有以下特点:第一,影响范围大。应急事件发生的影响范围多为全国性或区域性,如汶川大地震、煤矿透水事故等。第二,涉及领域广。应急事件一旦发生所涉及的领域包括医疗卫生、消防救援、军队、物流、食品等。第三,突发性强。应急事件的发生常常没有规律性,而具有突发性,因此必须进行紧急响应,而能够在短时间内调备转运各类物资,协调各社会部门,调动相关技术人员,完成针对应急事件的有效部署的只有政府。由于应急事件具有以上特点,这就决定了必须由中央或省级政府建立全国性或区域性的应急管理体系,自上而下形成应急事业发展的整体部署,明确职能部门分工定位,建立有效协同配合机制。而到目前为止尚未形成广域范围内的应急事业发展共识,任由各级部门自由发挥,造成“有钱大干、没钱小干、年年重干”的应急系统重复建设情况,以致大量公共资源浪费,应急管理缺乏效率。

  2、应急信息共享不畅

  应急信息是应急信息化管理的基础资源,而这种基础资源正是分散在社会的各个部门之中,主要是政府部门。政府各部门或由于自身部门的本位利益,或考虑免于担责,或作为无利,对于应急信息的共享存在抵触心理,造成管理梗阻,此是其一。其二是政府各个部门在进行各类信息管理系统建设时,采用了各式各样的技术手段和标准,造成在信息共享时系统不兼容、格式不匹配等情况,形成技术障碍。其三是政府各个部门所掌握的应急基础信息或多或少被贴上涉密标签,对于此类信息的处理和传输慎之又慎,且在操作过程中又没有可供使用的专用网络,在此情况下也就只能通过某些介质的机要密送方式完成传输和共享,工作效率极其有限,此类传输通道不畅极大限制了应急信息基础资源的有效利用。以上三点所造成的应急信息共享问题成为阻碍我省应急管理事业发展的巨大瓶颈。

  3、应急管理工作积极性不足

  在当前在应急事业的绩效考核和政绩评定体系下和依此体系所长期形成的刻板印象标准,可用一句话概括当前考评现状:有功亦无功,有过即大过。应急事业管理的工作内容主要是监控和预防应急事件的发生,有效降低其发生的概率和频率,对相应的应急资源进行储备和管理;针对发生中应急事件进行有效应对管理,最大限度减少可能造成的损失,缩小影响范围,降低影响程度;事后完成应急事件整个过程的评估评定,进行经验和教训的必要总结。应急事业管理的工作内容决定了其工作成效的上限水平,即有效管控应急事件,维护经济社会等各方面发展的正常稳定状态。也恰恰是这种“正常稳定状态”使得应急管理的成效难以突出体现,仅仅是正常,那么也就难以客观地评价应急管理工作的努力和成绩,应急管理的各类机构、部门、人员缺乏持续努力工作的热情和积极性。

  4、公共资源分配有限

  在当前社会发展问题突出,经济形势不明朗,“三去一降一补”的经济发展总部署下,经济转型、动力转换、过剩产能人员安置、社会保障提高、基础设施建设、扶贫开发、减费降税等当前发展的紧迫问题占用了政府部门绝大多数的公共资源,而应急事业发展本身就需要耗费大量公共资源,且是作为一种预备性质的投入,所以应急事业很难在争取财政预算方面有所斩获。另外,应急事业具有公共物品性质,其所能调动的民间资源非常有限。所以,应急事业发展在当前情况下是受到物质条件限制的。

  五、对策与建议

  在当前时代深度变革的大背景下,经济社会发展展现出了数据化的新特点和新趋势,互联网技术广泛运用,加之大量应急专业技术的发展实践,这为低成本高效能建设全域应急管理体系提供了技术环境,结合目前山西省应急事业发展水平和存在的问题,现提出以下建议:

  1、构建省域应急事业发展规划和部署。

  当前我省应急事业发展杂乱无章,各部门应急功能和分工定位不准确,重复建设情况严重,公共资源未得到有效配置,投入产出效能差。在此情况下,亟需构建应急事业发展规划,理清发展思路,明确功能定位,统一系统建设标准,确立阶段性发展目标,为应急事业发展提供指导性的纲领,实现应急事业科学发展。

  2、建立各部门间沟通协调机制。

  应急事件的管理表现出越来越明显的复杂性,亟需各部门间及时沟通和有效协调,建立完善的工作配合机制。可通过建立应急工作领导小组、应急工作联席会议等管理形式,实现应急管理工作的上传下达,建立统一领导的工作制度,提高各部门间协同工作效率。此种机制无论是在发挥部门管理优势方面,还是实现信息传输共享方面,或是协同配合产生叠加效应方面都将起到重要作用。

  3、完善应急事业绩效考评制度。

  变“有功亦无功”为“有功、无过皆为功”,调整应急事业绩效考评标准,这一点是科学评价应急管理成效的重要尺度,也是激发应急事业部门人员工作热情和积极性的重要手段,更是具体事务管理中以人为本的重要体现。应急事业管理中人员起到重要的纽带和推动作用,解决好人的问题,就是解决好应急事业发展的动力问题,也是打通各个管理节点的重要一环。

  4、将应急事业融入智慧城市发展。

  在当前城市发展的新要求下,应急事业的发展表现出与智慧城市发展的可融合性,尤其是在当前经济社会环境条件抵触和制约应急事业单项发展的情况下,应当转变思路寻求变通,变单项发展为融合发展。应急事业与智慧城市实现融合发展,这不仅是对智慧城市功能的拓展,更是应急事业发展的新契机,这也实现了有限公共资源的高效利用。

  结语

  山西省应急事业要实现长足发展,必须紧扣大数据时代社会管理数据化、智能化的特征,以国家“互联网+”发展战略作为提升我省应急事业发展水平的重要契机,转变发展观念,完善应急事业发展总体部署,推进应急事业管理水平迈向新台阶。

  (本文内容仅代表个人观点)

  (作者: 山西省经济信息中心  信息资源部  张浩)

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来源:山西省经济信息中心