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试点省份碳市场建设经验对山西的启示

2017年09月04日

摘要: ●建设碳排放权交易市场,是推进生态文明建设体制机制创新的现实需要,更是调结构转方式促升级的重要抓手 ●试点省份在碳排放交易市场制度建设、基础能力建设、人才培养、以及政府和企业对碳市场的认识等方面积累了诸多可借鉴经验 ●为顺利对接全国碳排放权交易市场,结...

  碳排放权交易市场是调整能源结构、治理环境污染的有效市场手段,是推进绿色转型发展的必然选择。在碳排放权交易市场中进行的碳排放权交易既是应对气候变化的重要市场工具,也是治理雾霾等污染问题、改善环境质量的长效机制。在碳交易基础上发展起来的碳金融市场,还可以发展成为低碳融资的新途径,为推动绿色产业成长提供新的金融支持,也为要素市场开辟新的增长空间。随着《巴黎协定》正式生效、七省市碳排放权交易试点的不断深化,全国碳排放权交易市场将于 2017年全面启动。目前,山西在碳排放权交易市场的参与程度和地位都比较低,迫切需要借鉴试点省份碳排放权交易市场的先进经验,建立良性的碳排放权交易市场并推动其向前发展。

  一、试点省份碳市场建设成就

  (一)淘汰企业落后产能

  目前,我国各行各业产能严重过剩已是不争的事实。如何通过淘汰落后产能,合理调整产业结构是今后中国从制造大国变为制造强国的关键。供给侧结构性改革和一带一路是中国消化过剩产能的有效手段,但中国在去产能的路上还有很长的路要走。去产能并不是一件容易的事情,它涉及到地方收入、就业和社会稳定,再加上当地企业与政府盘根错节的利益关系,让当地政府去淘汰落后产能注定效率低下。碳交易则不一样,它是通过市场手段,像温水煮青蛙一样慢慢把这些落后产能一个一个淘汰掉。刚开始的时候碳价低,配额发配的多,对于企业没有什么负担或者可能还会有点小收益,所以他们也会很乐意参与。然后碳价慢慢攀升,配额慢慢收紧。让碳成本高的企业无法直视,于是企业会不断提高效率以维持竞争力,那些落后产能自然而然地被淘汰掉了。这个过程不经过政府,不涉及各种利益关系,就是简单的市场法则,优胜劣汰,干净利索。

  上海环境交易所通过市场化机制、金融化机制,推动企业自主减排、绿色转型。有一组数据可以佐证上海环境能源交易所在控制试点企业碳排放总量方面的成效:2015年度试点企业实际排放量1.41亿吨,较2013年减少9.35%。其中电力企业碳排放总量较2013年下降21.26%,建材、纺织和造纸、有色行业企业碳排放总量降幅也分别达到24.52%、19.45%、16.46%。同时,企业能源结构持续优化,试点企业煤炭消费总量相比2013年下降24.41%。

  上海环境能源交易所董事长林辉向解释了其中的作用机制。“碳排放交易让节省配额的、技术先进的企业有机会到市场上卖掉配额获利,技术落后的企业不得不到市场上买配额”他说“这个市场真正是良币驱逐劣币,把落后企业赶出去,剩下的就是先进的发达的企业。”

  (二)发展碳金融

  作为绿色金融的一个分支,尽管碳金融并非主流绿色金融产品,但得益于碳排放权交易市场多年的建设,碳金融在国内乃至全球都取得了较大发展,碳排放权金融产品的发展可以说比绿色债券、基金、保险等主流绿色金融产品更成体系和具有操作性,可以为绿色金融落地推广提供一个“精而准”的突破口和抓手。

  广义的碳金融是指服务于旨在减少温室气体排放的各种金融制度安排和金融交易活动,狭义的碳金融则主要指围绕碳交易市场所产生的碳排放权及其衍生品的交易和投资、及与其相关的金融中介活动。从概念来看,碳金融面对的市场主体层次比绿色债券、绿色信贷等绿色金融产品主体相对更为丰富,碳排放权交易市场中的参与主体不仅包括了不同行业的企业,还包括各类金融机构和个人,可衍生出的金融服务种类较多,而且从项目边界、方法标准、激励机制、覆盖领域等方面,比传统主流的绿色金融产品更能够作为绿色金融深度挖掘的有力工具。

  七省市碳交易试点正式开市以来,为了推进企业碳资产管理、活跃碳市场交易,各个试点碳市场分别开展了多种形式的碳金融创新,推出了近20种碳金融产品,涵盖了除碳期货以外的交易工具、融资工具与支持工具等主要领域。

  以深圳为例,该试点相继推出了全国首单碳债券、首个碳基金、首个跨境碳资产回购、首个绿色结构性存款、首创配额托管模式等。面向2017年的全国碳市场,深圳还将在碳金融领域开展更多以服务管控单位节能减排需求和低碳转型需求的、可复制的、可推广的金融产品。中国金融学会绿色金融专业委员会碳金融工作组发布的《中国碳金融市场研究报告》称,从带动劳动力、需求度、风险度、和发育度四个核心指标来看,推出碳期货、碳远期、碳债券及碳基金等碳金融产品的条件基本成熟。2017年以后如果能够推出相关的碳金融交易工具,保守情景下交易规模能达到600-800亿元,中值4170-5560亿元;2020年后,保守情景下交易规模能达到1000-1200亿元。乐观情景下为37500-45000亿元。

  碳金融将会成为我国绿色金融的具体载体和突破口,因为随着中国碳市场的建设,碳金融相比于其他绿色金融,其市场条件和基础更加坚实。

  (三)发展碳普惠制

  碳普惠制主要是指运用市场机制,通过社会广泛参与促使减少温室气体排放及增加碳汇行为的制度,受众也多为小微企业、社区家庭和个人,将其节能减碳行为进行具体量化并赋予一定价值,建立起以商业激励、政策鼓励和核证减排量交易相结合的正向引导机制。碳普惠制是一种“自下而上”的节能减排的减碳机制。市民可以通过注册绑定平台使用获赠的碳币,在平台上兑换奖品和优惠,倡导市民绿色出行、节约用电等低碳生活方式和消费模式。而企业商家也可注册成为“碳普惠”商家联盟,通过平台推广企业绿色产品和低碳生产理念,这样一来,低碳理念便融入企业生产和市民生活之中。

  广东省是最早尝试碳普惠制的低碳控排省份。2017年4月17日,广东省发改委发布《关于碳普惠制核证减排量管理的暂行办法》,正式将碳普惠核证自愿减排量(PHCER)纳入碳排放权交易市场补充机制。6月8日,广州碳排放权交易所举行了广东省省级碳普惠制核证减排量(PHCER)首次竞价活动。最新备案的广东省森林保护碳普惠项目,通过增加森林碳汇促进低碳发展,促进植树造林和生态保护,维护生态环境平衡。

  福建省于2017年5月3日研究通过《福建省林业碳汇交易试点方案》,确定今年在顺昌、永安、长汀、德化、华安、霞浦、洋口国有林场、五一国有林场等20个县(市、区)、林场开展林业碳汇交易试点,在“十三五”期间实施林业碳汇林面积200万亩、每年新增碳汇量100万吨以上。

  碳普惠制亦可应用于促进老百姓垃圾分类和绿色出行等领域,通过对垃圾分类和回收利用,从源头减少了垃圾处理时产生的温室气体排放,还有很多可以应用的场景,碳普惠制发展前景广阔。

  二、试点省份碳市场建设主要做法和经验

  (一)领导重视。碳市场涉及对企业的多种监管,包括生产、排放、核查、交易、履约等诸多环节,仅靠主管部门,即发改部门并不足以调动足够的资源进行管理。根据试点经验,主管部门还需要联合财政、统计、物价、工信、林业、法制、金融等多部门对碳市场进行设计和管理,需要更高一层的政府领导牵头,建立协调工作机制,确保主管部门和其他有关部门协同管理顺利进行。

  (二)注重法律法规建设。碳市场是政策建立的市场,需要有高层级的法律保证配额作为商品的有效性和合法性。七个试点中,北京和深圳通过了人大立法并配套完善的技术指南与实施细则,执法也最为严格,控排企业和投资者对碳交易政策和碳市场信息的了解也相对较充足,反映到市场表现上,北京和深圳的价格和市场活跃度均领先于其他试点。

  (三)保证数据的质量。企业配额分配及履约均根据排放数据确定,因此数据的质量直接影响到碳市场的运行表现。试点在确保数据的准确性上做了大量工作,包括统一技术标准、建立数据报告系统、建立专家审核队伍、加强核查机构管理、对第三方核查机构进行抽查复核、建立问答渠道、建立年度总结完善机制等。通过这些工作,不断完善MRV体系,不断提高数据质量,满足碳市场管理的数据要求。

  (四)不断加强能力建设。碳排放交易作为一项新兴的政策手段,涉及监测、报告、核查、配额分配、交易、履约、抵消等多个方面,无论是政府部门还是排放企业、核查机构及投资机构均缺乏足够的知识及经验,因此需要不断完善能力建设。在筹备之初,各试点针对不同的对象邀请国内外专家开展普及性的碳交易理论培训和研讨会,让各利益相关方充分了解自己在碳市场中的权利和义务;在试点启动后,各试点还针对特定主体进行补充深化的培训活动和研讨会,逐步完善市场相关各方的知识体系。

  (五)加强企业动员。由于企业对温室气体减排工作缺少了解,在市场启动初期往往对碳排放权交易政策存在抵触情绪。试点除了正常的培训外,还需注重与企业的沟通交流,通过举办沙龙、研讨会、上门调研访谈等形式,从政策制定开始就听取了企业的意见和建议,并通过其他行政手段鼓励企业积极参与。同时,通过新闻媒体对全社会宣传低碳政策和碳市场,营造良好的氛围。

  三、试点省份碳市场建设对山西的启示

  近年来,山西碳市场建设有所突破,取得初步成效:一是根据全国碳排放权交易市场建设部署和进度安排,结合我省实际情况,依托山西省应对气候变化领导组成员和相关研究机构成立碳排放权交易工作协调小组,建立碳排放权交易工作协调机制,制定工作实施方案,明确小组成员任务分工。探索建立与试点碳市场的沟通分享机制,积极向试点地区学习,根据自身情况,开展碳市场相关制度建设和准备工作。二是相继出台《山西省应对气候变化办法》(晋政发〔2011〕19号)、山西省“十二五”控制温室气体排放工作方案》(晋政发〔2012〕34号)、《山西省低碳创新行动计划》(晋政发〔2014〕7号)、《山西省应对气候变化规划(2013-2020)》等文件。三是山西省重点企业温室气体排放报告和核查信息平台建设项目有序开展。四是确定中国质量认证中心、中环联合(北京)认证中心有限公司、山西中创碳投环保科技有限公司、山西省生态环境研究中心、杭州润泽环保科技有限公司、深圳华测国际认证有限公司等一批第三方核查机构。

  相比于试点省份,山西省碳市场建设刚刚起步,工作机制不健全,工作力量薄弱,工作进展离国家要求有较大的差距。借鉴试点省份经验,为切实做好山西碳市场建设,可以从以下方面进行推动:

  (一)政府自身能力建设

  1、认真借鉴试点地区MRV、配额分配方法方面的已有经验,在《“十三五”控制温室气体排放工作方案》对非试点地区减排强度下降指标的要求下,充分研究山西省碳排放达峰时间的承压性基础上,考虑行业发展结构、行业发展重点以及工业化、城镇化、能源、人口和消费需求,结合山西省十三五规划,更精确、更科学的分配碳配额。

  2、碳排放系统的改进。通过2017年全国碳市场开始前的企业碳核查数据报送演练,继续对山西省重点企业温室气体排放报送平台进一步完善,以便能更好地与试点地区的报送系统达到同等水平,并与全国碳市场进行良好的衔接。

  3、积极构建山西省碳交易服务平台,面向企业,转变政府职能,引入非政府专业机构智囊,使得交易服务制度设计上与市场更贴近。鉴于国家层面的碳交易平台已经确定要被建立,而地方又承载着具体联络企业,发放配额和配额履约管理的任务,因此山西省碳交易服务平台的发展重点在于,密切联系企业,建设高质量的、面向企业的服务平台,引导碳市场的可持续发展。

  4、总结试点地区交易所监管政策的经验教训,结合山西省企业的具体情况和区域金融专业优势,努力开发多种实用的碳金融产品(碳远期、碳融资、碳基金等),打造碳金融新业态。

  5、加强对控排企业的培训力度,让企业能够充分理解碳排放交易的重要性、潜在收益以及交易的原理、方法、相关政策等。

  6、加强地方立法。在国家法律体系的框架下,以地方性法规或规章的形式制定符合山西省特色的碳排放交易管理办法。

  (二)控排企业应对碳市场的准备工作

  1、积极参与,争取获利。中国的对外减排承诺是约束性的,而且国内的立法措施也将陆续配套完善。非试点地区控排企业与其保持观望,消极履约,不如积极参与,利用好碳市场这个工具,这样企业不仅能够顺利履约,还可以借助专业机构,获取一定碳收益。

  2、人员配套。碳市场及碳排放量报告涉及的专业知识以及所需材料与企业其他管理内容既有联系又有不同,包括生产、化验、财务、经营、设备管理、安环等部门的配合工作,由于牵涉面较广,主要协调人员需有一定的号召力。

  3、理顺数据的监测、报告流程。全国碳市场开市以后,控排企业碳核查的频率可能是一年一次,山西省控排企业应积极理顺企业内部各部门的数据关系,加强在排放数据监测、报告方面工作的顺畅性,保持各部门核查数据的一致,以便顺利通过核查。

  4、碳报告数据的真实性、准确性保证。碳排放基础数据是国家和地方发放配额的基础,同时也是企业获得配额量的基础。如碳报告量与实际相比偏低,则造成企业减排压力无形增大。如碳报告量与实际相比偏多,则鉴于基准线排放管理的要求,企业履约成本直接增加。这些偏离都将影响企业管理的便利性和正确的未来发展规划,真实、准确地报告碳排放数据对配额发放和使用都很重要。

  5、碳开户准备。全国碳市场建立以后,控排企业可以通过多种方式履约,目前只有碳配额账户是国家配发给企业的,而其他的碳账户,如碳交易账户和ccer账户则是企业自行开立的。在多种履约方式情况下,山西省控排企业需要提前建立多个碳账户,以避免开户拥堵情况。

  6、碳排放管理与能源管理体系的结合。碳排放管理的目的在于通过提高管理水平、引进低碳技术和各种抵消制度,实现总量减排。企业能源管理体系的引入能够向管理要效益,多方诊断节能(减碳)途径,将管理增效和可行的低碳技术改造方案相结合。

  (三)发挥专业机构积极作用

  1、为政府和企业提供高品质的碳市场相关培训。

  2、独立第三方进行碳排放核查,以及专业咨询机构协助企业建立优化的碳数据监测、采集、报告流程。

  3、针对山西省重点控排企业,深入了解其碳及减排需求,推进重点企业碳资产管理和能源体系的发展,努力改变碳市场政府热、企业冷的局面。

  (四)开展横向合作

  1、积极与其他试点、非试点地区开展合作。通过政府和非政府的组织、协会、联盟,发现地区间产业及其他方面相似性,实现地区间碳市场联动发展。

  2、加强国际合作。世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构和欧美碳排放权交易所对我国地方碳交易平台表达了密切关注与合作意愿。山西可以通过自身对碳市场和企业情况的良好把握,吸引潜在的国际合作对象,投资建设重大低碳项目,助力地方低碳发展。(刘谭谭)

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来源:信息与预测